前段時間,網(wǎng)上好多朋友在交流討論《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第四十九條第二款關(guān)于食品類別的界定和理解的問題。
那么對于上述所指的食品類別,具體是指什么呢?是指31個食品大類,還是類別名稱,還是品種明細(xì)?如何來區(qū)分界定在超出證上載明的食品類別的情況下,哪些屬于未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動(俗稱的無證生產(chǎn))?
就這個問題,很多監(jiān)管執(zhí)法人員及企業(yè)在網(wǎng)上爭論不休,有的說如果是指31個食品大類,那假如一家企業(yè)僅有大米生產(chǎn)資質(zhì),生產(chǎn)掛面類別都不算無證生產(chǎn)了,那還怎么管?有的說按照以往規(guī)則,假如企業(yè)只有普通掛面生產(chǎn)資質(zhì),那么生產(chǎn)花色掛面也應(yīng)該算無證生產(chǎn)。
對此,我從《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則(試行)》(79號令)、食品生產(chǎn)許可管理辦法的三次修訂發(fā)布變化的維度來進(jìn)行分析,以供大家對此有清晰認(rèn)識,得出相關(guān)的解釋結(jié)論。
一、2010年6月1日以前
在2003年質(zhì)監(jiān)部門承接食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能后,食品生產(chǎn)許可的依據(jù)主要就是國務(wù)院《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》和原質(zhì)檢總局的部門規(guī)章《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則(試行)》(79號令),特別是《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則(試行)》(79號令)被監(jiān)管執(zhí)法人員反饋特別好用也特別管用,當(dāng)年叫做食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度。
那時雖然叫做食品生產(chǎn)許可證,但實際上證書還是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證(食品)》,也在當(dāng)時被俗稱QS證(當(dāng)時QS的含義還是質(zhì)量安全英文單詞Quality Safety打頭字母縮寫)。
當(dāng)時79號令規(guī)定,只要超出許可范圍生產(chǎn)實行許可證管理的食品,就要沒收產(chǎn)品并處罰款、沒收違法所得。
二、2010年6月1日——2015年10月1日
2008年三鹿奶粉事件后,特別是在2009年版的《食品安全法》發(fā)布施行后,質(zhì)檢總局隨后跟進(jìn)并頒布了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》(國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第129號),這也是歷史上第一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》,于2010年6月1日起施行。
那時雖然也叫食品生產(chǎn)許可證,但是是在參照工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理和收費,叫做產(chǎn)品單位申證,同時證仍然叫QS證(只是QS的含義變成了企業(yè)食品生產(chǎn)許可拼音Qiyeshipin Shengchanxuke的縮寫)。
當(dāng)時規(guī)定只要超出食品生產(chǎn)許可的品種范圍,就屬于未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)活動,就屬于無證生產(chǎn),就可以按《食品安全法(2009版)》第八十四條的規(guī)定可以將其定性為無證生產(chǎn)查處。
所以這也就是部分監(jiān)管執(zhí)法人員一直認(rèn)為的,只要超出許可證載明的品種明細(xì)就屬于無證生產(chǎn)的由來。
三、2015年10月1日——2020年3月1日
隨著2013年食品監(jiān)管體制調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革,國家食品藥品監(jiān)管總局頒發(fā)了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》(國家食品藥品監(jiān)督管理總局令第16號),這也是歷史上第二版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》,于2015年10月1日起施行。
自此證書上才真正有了食品生產(chǎn)許可證七個字作為證書名稱,同時證書編號也改為SC開頭了,不再是QS開頭了,從此也就將其從QS證叫做SC證了。
同時在2016年1月22日,還發(fā)布了《國家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》(2016年第23號),這個分類目錄就分為食品類別、類別名稱(也就是以前的產(chǎn)品單元,俗稱食品小類)、品種明細(xì)這三種叫法,那么這就出現(xiàn)了所謂的食品類別究竟是食品大類還是這個類別名稱交叉誤導(dǎo)的理解了。
但遺憾的是這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》并沒有明確何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無證生產(chǎn),僅僅規(guī)定了未取得食品生產(chǎn)許可應(yīng)按《食品安全法》122條查處。
再加之食品生產(chǎn)許可分類目錄叫法的調(diào)整,這個時候監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)就產(chǎn)生了困惑和不同的理解,就使得出現(xiàn)了超食品大類范圍生產(chǎn)就是無證生產(chǎn),超食品小類生產(chǎn)、超品種明細(xì)生產(chǎn)可能也是無證生產(chǎn)的不同做法。
因為這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第三十二條第一款、第五十四條留下了一個可以推論超范圍不是無證生產(chǎn)的依據(jù),這兩處條款規(guī)定食品類別發(fā)生變化后,如果未按規(guī)定申請變更將會被責(zé)令改正,給予警告;拒不改正的就會給予2000元以上1萬元以下罰款,那么大多會認(rèn)為這個食品類別就是指分類目錄對應(yīng)的食品大類,自然就會認(rèn)為超出食品大類不應(yīng)按無證查處。
所以在這期間,各級監(jiān)管部門對此也是觀點不一,也有相關(guān)的對超范圍生產(chǎn)罰、不罰的案例。
四、2020年3月1日至今
隨著2018年機(jī)構(gòu)改革,新成立的市場監(jiān)管總局在第二版《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的基礎(chǔ)上,對其進(jìn)行修訂后頒布了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》(國家市場監(jiān)督管理總局令第24號),這也是歷史上第三版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》,于2020年3月1日起施行。
同時市場監(jiān)管總局也對原食品生產(chǎn)許可分類目錄進(jìn)行了修訂,并發(fā)布了《市場監(jiān)管總局關(guān)于修訂公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》(2020年第8號),與《食品生產(chǎn)許可管理辦法》同步于2020年3月1日起施行。
新的許可分類目錄沿襲了2016版分類目錄所設(shè)立的食品類別、類別名稱、品種明細(xì)這三種叫法。但這2020版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第四十九條新增了一款內(nèi)容,規(guī)定食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的,視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動,實際上也就是明確了何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無證生產(chǎn),對超出許可證食品大類的生產(chǎn)行為可以視為無證生產(chǎn)并按《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定查處。
由此,這個法條補丁就終結(jié)了2015年后對超范圍無證生產(chǎn)查處理解不一、執(zhí)行不一的問題。
法理分析
當(dāng)然,雖然這一條款明確界定后,仍然有部分監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)對此仍存有困惑,始終認(rèn)為這里的食品類別不包括品種明細(xì)外,這個食品類別既是指食品大類(分類目錄的31個大類),也包括食品小類(產(chǎn)品單元),比如同屬于糧食加工品大類的大米和掛面,假如一家僅有大米生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)同時生產(chǎn)掛面,就應(yīng)當(dāng)按照無證生產(chǎn)查處。
這實際上沒有完全理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》的新變化、立法本意及立法背景,理由有兩點:
一是《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》出臺恰逢國家層面在不斷優(yōu)化營商環(huán)境,大力推行“放管服”改革舉措,對食品生產(chǎn)許可變更、報告等各種許可事項進(jìn)行了優(yōu)化。
二是《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》第三十二條提及的食品生產(chǎn)者名稱、現(xiàn)有設(shè)備布局和工藝流程、主要生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、食品類別等事項發(fā)生變化應(yīng)提出變更申請,但在第五十三條提及罰則時,已經(jīng)將食品類別事項發(fā)生變化進(jìn)行了剔除,轉(zhuǎn)而是第四十九條第二款將其規(guī)定為“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的,視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”。
另外,可以從國家市場監(jiān)管總局食品生產(chǎn)司編著的《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》一書找到答案,《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》在解讀《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的,視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”時,已明確指出這里所說的食品類別是指31個食品大類和食品添加劑類別,也就是《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十一條所規(guī)定的31個食品類別“申請食品生產(chǎn)許可,應(yīng)當(dāng)按照以下食品類別提出:糧食加工品,食用油、油脂及其制品,調(diào)味品,肉制品,乳制品,飲料,方便食品,餅干,罐頭,冷凍飲品,速凍食品,薯類和膨化食品,糖果制品,茶葉及相關(guān)制品,酒類,蔬菜制品,水果制品,炒貨食品及堅果制品,蛋制品,可可及焙烤咖啡產(chǎn)品,食糖,水產(chǎn)制品,淀粉及淀粉制品,糕點,豆制品,蜂產(chǎn)品,保健食品,特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品,嬰幼兒配方食品,特殊膳食食品,其他食品等!
好了,通過以上資料的整理和分析,我想大家可能都能理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的,視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動”提及的食品類別究竟是指什么了,以及超出食品大類生產(chǎn)的情形才屬于無證生產(chǎn)。
當(dāng)然,可能還有人會問,那么俗稱的無證生產(chǎn)歸納起來,究竟包括哪些情形呢?以及《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》提及的“食品生產(chǎn)許可證副本載明的同一食品類別內(nèi)的事項發(fā)生變化的,應(yīng)當(dāng)在變化后10個工作日內(nèi)向原發(fā)證的市場監(jiān)督管理部門報告”又是指哪種情形呢?包含食品小類(產(chǎn)品單元)嗎?還是只僅僅指產(chǎn)品明細(xì)?這幾個問題,我下期將一一解答。
一家之言,僅供參考,請以當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門解答認(rèn)定為準(zhǔn)。